Economía Crítica y Crítica de la Economía

Barómetro Social

La política mantenida en España ha estado más orientada a asegurar el negocio inmobiliario que a proteger el derecho a la vivienda, a pesar de las crecientes movilizaciones de la población afectada.

El acceso a la vivienda, en condiciones aceptables, constituye uno de los pilares básicos de la calidad de vida y de la inserción social. Así fue recogido   en el plano jurídico por la Constitución de 1978 al establecer para toda la ciudadanía el “derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada” y exigir de los gobernantes una política de vivienda efectiva y que evitara la especulación: “los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación” (art. 47). Evidentemente, esta norma no se ha cumplido: ni los gobiernos han tomado a su cargo asegurar el disfrute efectivo de la vivienda de toda la ciudadanía ni se ha luchado contra la especulación inmobiliaria.

El contexto europeo: España es diferente

La política de vivienda aplicada a partir de la transición siguió anclada en el modelo franquista de apoyar la construcción de viviendas en propiedad, ya fuera en el sector mayoritario del mercado libre o mediante subvenciones para la construcción y compra de viviendas, a la vez que se dejaba en un callejón sin salida el alquiler de viviendas que era el mayoritario al acabar la guerra civil. Entre 1940 y 2018 se han sucedido 16 Planes Plurianuales de Vivienda, que tuvieron un momento de inflexión en la década de los años ochenta del siglo pasado. Hasta entonces el “problema de la vivienda” se planteaba en términos de escasez (déficit residencial que los Planes estimaban por encima del millón y medio de unidades), por lo que el Estado central financiaba tanto a los promotores privados de viviendas (“ayuda a la piedra”), como a los compradores a través de diversas fórmulas (subvenciones directas, deducción fiscal en el IRPF, etc.).

A diferencia del resto de Europa, España no apostó por  la creación de parques de alquiler social para cubrir las demandas más urgentes, ni siquiera por facilitar el alquiler privado, que quedó congelado a raíz de la Ley de Arrendamientos Urbanos de 1946. Esta ley, con la intención demagógica de proteger a los inquilinos, estableció unas condiciones sumamente rígidas de congelación de precios y prórroga indefinida de los contratos que desincentivaron el desarrollo del mercado de alquiler, pasando éste del 51% en 1950 al 21% en 1981.

A partir de los años ochenta, el creciente superávit de viviendas en relación a los hogares colocó a España a la cabeza de la Unión Europea en este punto[1] e hizo que los planes fueran rebajando poco a poco su aportación a la construcción de nuevas Viviendas de Protección Oficial[2], orientándose más a la rehabilitación del parque existente y a pequeñas promociones de alquiler social para sectores con menos recursos, sobre todo para jóvenes[3]. Por otra parte, la llamada ley Boyer de 1985 y las posteriores modificaciones legislativas de 1994 y 2013 intentaron relanzar el mercado de alquiler al permitir fijar libremente los precios y suprimir la prórroga forzosa de los inquilinos. Sin embargo, esta nueva legislación produjo durante mucho tiempo una gran distorsión en el sector al dar lugar a unos precios inaccesibles en el caso de los nuevos alquileres, sobre todo en las grandes ciudades, junto a alquileres bajísimos de “renta antigua” anteriores a 1985.

En el nuevo estado de las autonomías la política de vivienda experimentó una notable descentralización y, aunque se han mantenido los Planes Nacionales, éstos se gestionan mediante convenios con las comunidades autónomas que a su vez delegan muchas funciones en los ayuntamientos, quienes se encargan de la aplicación de las normas y de la gestión del suelo a través de los Planes Generales de Ordenación Urbana, las normas subsidiarias y la delimitación del suelo urbano. Los tributos locales asociados a la construcción y transmisión de viviendas (licencia de obras, impuesto de plusvalías) o a su mantenimiento (impuesto anual de bienes inmuebles) son una fuente importante de ingresos para los ayuntamientos que les suele predisponer a calificar el suelo como urbanizable frente a otras alternativas posibles.

Entre 2001 y 2016 el número de hogares en España ha pasado de 14,2 a 18,4 millones. Las viviendas en propiedad sin deuda pendiente han sido en todo este período la forma de tenencia más frecuente y han aumentado en algo más de  medio millón (de 8,4 a 9 millones); sin embargo, su peso relativo se ha reducido 10 puntos, bajando del 59 al 49%. Han crecido tres veces más las viviendas en alquiler, que han pasado de 1,6 a 3,2 millones, y cuatro veces más las viviendas compradas con hipoteca pendiente, que han pasado de 3,2 a 5,3 millones del parque de primeras viviendas. Esta última modalidad fue la que más creció hasta la llegada de la crisis, reduciendo después su peso en beneficio del alquiler que ha doblado su número en lo que llevamos de siglo y ha pasado del 14,2 al 17,3% en los últimos cinco años (Gráfico 1).

Gráfico 1. Viviendas principales en propiedad y alquiler en España (1950-2016)

Fuente: Elaboración propia a partir de los Censos de Población (1950-2011) y la Encuesta  Continua de los Hogares (2016), ambas del INE. No se incluye “otra forma de tenencia”.

Antes de estallar la crisis de 2008, España se caracterizaba por ser el país de la UE-15 con mayor proporción de viviendas principales en propiedad (82%), seguido de Portugal (75%) y Grecia (74%). Alemania tenía entonces un parque de alquiler mayoritario (57%) y bastantes otros países mantenían tasas por encima del 40% (Holanda, Dinamarca, Suecia, Francia, Austria) o del 30% (Finlandia, Reino Unido, Bélgica)[4].

España y Grecia eran los países con menor número de viviendas en alquiler social (1%), tres veces menos que Portugal, cinco veces menos que Italia  y 19 veces menos que Francia, nuestros países vecinos, siendo el 9% la media europea de viviendas en alquiler social en aquel momento[5].

La incorporación de España a la política monetaria de la zona euro había provocado que los tipos de interés de los créditos hipotecarios para la compra de vivienda bajaran a mínimos históricos (del 16% en 1991 al 6% en 2001 y al 3% en 2005), lo que reducía el negocio financiero. Por eso, para mantener sus beneficios, los bancos se vieron obligados a multiplicar el número de hipotecas lo que les lanzó a una carrera para ampliar por cualquier medio la cartera de “compradores”. Se amplió el plazo de devolución de los préstamos (de 13 años de media en 1991 a 28 en 2007) y se dieron toda clase de facilidades para acceder a la compra, hasta el punto de que el crédito hipotecario se triplicó entre 2001 y 2007, sumando 1,6 billones de euros en esos seis años. Se llegó así a la mayor tasa de viviendas principales en propiedad con deuda hipotecaria pendiente, que pasó del 23 al 35% del parque entre los censos de 2001 y 2011, para descender hasta el 28% en 2016 como consecuencia de la crisis de los desahucios.

Políticas antisociales ante la crisis de la vivienda

Al llegar la crisis, el pinchazo de la burbuja inmobiliaria tuvo efectos brutales: más de 415.000 ejecuciones hipotecarias iniciadas en el quinquenio 2008-12, a las que siguieron otras 280.000 en el cuatrienio 2013-16; más de un millar de promociones fallidas que dejaron sin casa y sin el dinero adelantado a cerca de un millón de personas; quiebra de gran parte de las empresas de construcción que llevaron al paro a millón y medio de personas del sector, etc. En este contexto creció la morosidad en el pago de las deudas y se comenzó a mirar con lupa la concesión de nuevos créditos hipotecarios (que se redujeron un 76% entre 2007 y 2011), generando un parque de activos inmobiliarios en poder de la banca (procedente de constructoras en quiebra y de hogares desahuciados) que dieron lugar a un enorme agujero contable en la mayoría de las instituciones financieras. “Nos acostamos compitiendo en la Champions de las economías más avanzadas del mundo y nos despertamos en un escenario apocalíptico. Miles de millones de euros se habían esfumado de la noche a la mañana. El flujo de capital que había inundado nuestra economía no sólo dejó de manar, sino que además debía emprender el camino de vuelta”[6].

La crisis de la vivienda afectó a sus tres principales agentes: los promotores, los financiadores y los compradores o inquilinos. Pero las consecuencias fueron muy diferentes en cada caso, en función de su poder de maniobra frente a la crisis y dependiendo también del papel jugado por el cuarto agente implicado: la administración pública.

Los promotores y constructores de vivienda experimentaron un descalabro general que llevó al cierre de miles de empresas, sobre todo pequeñas y medianas, con efectos muy diferentes entre sus propietarios (que se declararon en quiebra sin que ello afectara substancialmente al nivel de vida de los accionistas que en los años previos a la crisis habían obtenido ganancias millonarias) y sus trabajadores (que acabaron masivamente en el paro, con prestaciones de desempleo diversas pero limitadas en el tiempo).

En cuanto a las entidades financieras, el agujero contable se resolvió socializando las pérdidas mediante todo tipo de ayudas directas y avales por parte del estado. El primer paso se dio en 2008 con la decisión del gobierno de aprobar una partida de hasta 100.000 millones de euros en avales para reflotar bancos en crisis. En 2010 se creó el FROB (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria), también para canalizar ayudas millonarias a la banca. Y en 2012 se dio salida al “banco malo” o SAREB (Sociedad de Gestión de Activos procedentes de la Reestructuración Bancaria) que compró activos tóxicos de la banca privada por un valor de más de 50.000 millones de euros y, entre esos activos, más de 60.000 viviendas procedentes de desahucios que han convertido a esta sociedad en la inmobiliaria más grande de Europa.

Conviene precisar que estas ayudas del gobierno a la banca han contribuido decisivamente a incrementar la deuda pública (más de un billón de euros en la actualidad) y el déficit fiscal del estado (4,5% del PIB en 2016, el más elevado de la Unión Europea) que luego se convierten en el argumento legitimador de los recortes sociales: anuncio de Zapatero en mayo de 2010 de reducir el gasto público en 15.000 millones de euros; modificación del art. 35 de la Constitución en 2011 tras el acuerdo del PSOE y el PP para priorizar el pago de la deuda sobre las políticas sociales; o la llamada “regla de gasto” de la ley Montoro de 2013, que impide a las administraciones públicas dedicar el saldo positivo de su presupuesto a gasto social, a ampliar plantilla o a realizar nuevas inversiones, teniendo que dedicarlo al pago de la deuda. La exigencia de la Unión Europea de reducir el déficit por debajo del 3% seguirá dando lugar a nuevos recortes, también en materia de vivienda social, salvo que se refuercen los ingresos públicos y se reduzcan la evasión y el fraude fiscal.

Por último los propietarios de viviendas con deuda hipotecaria pendiente fueron los más afectados en la medida que la crisis provocó el desempleo y el empobrecimiento de muchos hogares. A pesar de la baja tasa de morosidad en el pago de las cuotas (muy inferior, como hemos visto, a la de los empresarios) los procesos de desahucio afectaron al 4,5% de los hogares con deuda pendiente en el trienio 2008-10, al 4,4% en 2011-13 y al 3,7% en 2014-16. En total, 715.000 desahucios en nueve años. Una cifra que no incluye a aquellas familias, estimadas entre 200.000 y 350.000, que habían pagado la entrada para una vivienda sobre plano y se quedaron sin casa y sin dinero[7].

Ha tenido que ser el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, o Tribunal de Luxemburgo, el que haya exigido al gobierno español, y en especial al Tribunal Supremo, dar marcha atrás en varias cláusulas abusivas presentes en los contratos de compra de vivienda, como las cláusulas suelo o la exigencia de vencimiento anticipado que facultaba a los bancos a exigir el pago de toda la deuda pendiente cuando el consumidor había dejado de pagar una sola cuota[8].

En el caso de las viviendas de alquiler, donde residen mayoritariamente las familias más pobres[9], se han producido desahucios en una proporción mayor que en las casas hipotecadas, sobre todo antes y después de la crisis: en torno al 10% del parque de alquiler hasta 2007; 8% en 2008-13; y 6% en 2014-16. Esta evolución se puede interpretar a partir de la persistencia de un sector importante de población en situación de pobreza, cuyo nivel socioeconómico medio habría mejorado algo a medida que la opción del alquiler se ampliaba a nuevos hogares de clases medias. La ley de “desahucios exprés” de 2009 contribuyó a hacer más fácil el desalojo de los inquilinos por impago de la cuota o debido a otros motivos planteados por la parte arrendadora (ceder la vivienda a familiares, etc.).

Movilización de las personas afectadas

¿Cómo han reaccionado los hogares afectados ante la crisis de la vivienda? Sin duda se trata del eslabón más débil de la cadena frente a promotores, financiadores y administraciones públicas, pero la confrontación social en defensa del derecho a la vivienda siempre ha estado presente. En plena efervescencia de la burbuja inmobiliaria, en 2006, surge el movimiento V de Vivienda a partir de un correo anónimo que circuló por la red convocando a la juventud a hacer concentraciones de protesta en las principales plazas de las ciudades españolas para exigir el derecho a una vivienda digna. El movimiento duró dos daños y tuvo una notable repercusión social, favoreciendo algunas medidas políticas como la renta básica de emancipación, una ayuda de 210 euros para el alquiler destinada a jóvenes menores de 30 años, que posteriormente fue abolida. Algunas comunidades adoptaron también medidas sobre el derecho a la vivienda, cuestionando expresamente el carácter antisocial de los pisos vacíos, dedicados a pura especulación.

En 2009 surge en Barcelona la Plataforma de Afectados por la Hipoteca, que se extiende rápidamente por toda Cataluña y después por el resto de España. Con estructura asamblearia y apartidista, la PAH se propone abordar el nuevo gran problema derivado de la crisis: los desahucios de viviendas con crédito hipotecario, y enseguida también de los desahucios de alquiler. Se plantean tres objetivos básicos: la dación en pago, paralizar los desahucios de viviendas principales y convertir las viviendas hipotecadas en alquileres sociales.

La PAH encontró apoyos iniciales en asociaciones de vecinos de los barrios más afectados por los desahucios y en el movimiento “okupa” tradicional, pero tomó sobre todo impulso a partir del movimiento 15M. En el caso de Madrid, “se constituyeron asambleas de barrios y pueblos y en la mayoría de estas asambleas se crearon comisiones de vivienda. Estas comisiones hoy en día se han independizado de las asambleas de barrio (aunque no se hayan aislado de las redes militantes barriales) para convertirse en asambleas de vivienda y PAH, todas ellas nodos de la red estatal de la Plataforma de Afectados por la Hipoteca y participantes en la Coordinadora de Vivienda de Madrid”[10].

Con frecuencia las personas activistas-afectadas participan a la vez de diversas redes y se apoyan mutuamente en las acciones que ponen en marcha, ya sea para paralizar desahucios programados, negociar con jueces, banqueros o caseros, apoyar la ocupación de viviendas vacías a través de la Obra Social, o para impulsar iniciativas políticas en defensa del derecho a la vivienda. Entre éstas destaca la Iniciativa Legislativa Popular (ILP) que fue aceptada a trámite en el Congreso de los Diputados en 2013 con millón y medio de firmas, para modificar la injusta Ley Hipotecaria de 1909. El gobierno del Partido Popular, haciendo uso de su mayoría absoluta, aprobó una nueva ley, sin aceptar ninguno de los objetivos de la ILP: dación en pago sin aplicar intereses de mora; no echar de la casa a los inquilinos en los casos de vivienda habitual, ofreciendo entonces un alquiler por un período de 5 años y un pago mensual no superior al 30% de sus ingresos; y aplicar retrospectivamente la ley cuando la vivienda desahuciada permaneciera en poder del banco.

En enero de 2018, la PAH volvió a registrar una nueva propuesta de Ley de Vivienda en el Congreso de los Diputados que, de aprobarse, sancionaría la dación en pago, acabaría con los desahucios y la pobreza energética, regularía los alquileres y aumentaría el parque público de vivienda. Unas medidas que son realidad en la mayoría de países de la Unión Europea pero que en España se enfrentan al veto del PP y la complicidad de Ciudadanos, que probablemente vuelvan a impedir el desarrollo de la propuesta.

Las ILP por el derecho a la vivienda se han promovido también en varias comunidades autónomas: Andalucía y Navarra (2013), País Vasco, Canarias y Cataluña (2015) y Madrid (2017). En todas ellas las nuevas leyes fueron rechazadas o recurridas por el gobierno del PP ante el Constitucional, siendo especialmente grave la anulación de la ley que había sido aprobada en el Parlamento de Cataluña y puesta en marcha con resultados muy positivos: “El golpe de gracia contra las iniciativas legislativas que promovían la defensa del derecho a la vivienda llegó el 28 de abril de 2016, cuando el Gobierno recurrió ante el Constitucional la ley catalana de vivienda que había sido aprobada por unanimidad en el Parlamento catalán y estuvo vigente durante nueve meses… Esta ley significó el avance social más progresista en esta materia. Estableció un procedimiento extrajudicial para negociar con los bancos antes del desalojo, autorizó al juez para cancelar la deuda pendiente (dación en pago), garantizó una vivienda de alquiler para realojo de los afectados y exigió la intervención de los servicios municipales antes del corte de los servicios. Durante su corta vigencia, la ley impidió muchos desahucios y evitó 32.000 cortes de suministro de electricidad, agua o gas”[11].

En Madrid también se presentó en noviembre de 2017 una ILP con el apoyo de 77.000 firmas que no fue admitida a trámite por la Asamblea ante la oposición del PP y Ciudadanos. La portavoz de la PAH se dirigió a estos dos partidos en los siguientes términos: “Están al lado de las entidades financieras, de los fondos buitre, de sus amigos. Nosotros vamos a seguir en las puertas de los desahucios” (declaraciones de Alejandra Jacinto el 8 de noviembre de 2017).

Los llamados “ayuntamientos del cambio”, liderados en Barcelona y Madrid por coaliciones progresistas (los Comunes y Ahora Madrid) han puesto en marcha iniciativas para abordar el problema de la vivienda pero se están encontrando con muchas dificultades para llevarlas a término. La propuesta estrella de Ada Colau de poner una tasa de 633 euros a los pisos vacíos fue recurrida y ganada en 2016 por la SAREB y las entidades financieras ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña aunque se ha recurrido al Tribunal Supremo y todavía se sigue aplicando. En Madrid el Consejo de Administración de la Empresa Municipal de la Vivienda y Suelo (EMVS) decidió en octubre de 2017, con los votos a favor de Ahora Madrid y PSOE y en contra del PP y Ciudadanos, la propuesta para iniciar los trámites de la nulidad administrativa de la venta de más de 1.800 viviendas a fondos buitre realizada por el consistorio anterior de Ana Botella.

En paralelo con la movilización frente a los desahucios y en defensa de unas leyes de vivienda más justas, el gobierno ha venido introduciendo diversas medidas urgentes que no asumen ninguna de las reclamaciones de las víctimas y se atienen a pequeñas reformas negociadas previamente con la banca, como el Código de buenas prácticas de 2012, de adhesión voluntaria para las entidades financieras, en el que se exige la evaluación de una serie de medidas (reestructuración, quita, dación en pago) antes de proceder al desahucio, o la moratoria de dos años en 2013 sobre los lanzamientos de colectivos especialmente vulnerables, etc. Todas estas medidas, hasta ahora, quedan muy lejos de cubrir las necesidades reales de los hogares desahuciados y son, más bien, un lavado de cara para compensar el precio político del descarado posicionamiento del gobierno a favor del sector inmobiliario-financiero.

—–

[1] Según el Censo de 2001, el número de viviendas construidas en España (20,9 millones) superaba ya en un 48% al número de hogares (14,1 millones), siendo el país de la UE-15 con mayor número de viviendas secundarias y vacías (la media se situaba en el 12%).

[2] Entre 1991 y 2016 se han construido en España 8,8 millones de viviendas, de las cuales sólo el 15,5% (1,3 millones) estaban acogidas a alguna forma de Protección Oficial a nivel nacional o autonómico.

[3] El último Plan Estatal de Vivienda, correspondiente al cuatrienio 2017-2020 está dotado con menos de 500 millones de euros, una cantidad ridícula que no llega al 0,01% del PIB estimado para esos cuatro años.

[4] Czischke, D. y Pittini, A., Housing Europe review of social, co-operative and public housing in the 27 EU member states. Brussels, CECODHAS, European Social Housing Observatory, 2007.

[5] García, P. y Arends, L., Vivienda social en la Unión Europea, Universitat Politècnica de Catalunya, Barcelona, 2012.

[6] Colau, A. y Alemany, A., Vidas hipotecadas. De la burbuja inmobiliaria al derecho a la vivienda, Cuadrilátero de libros, Barcelona, 2012, pág. 71.

[7] Una reciente sentencia del Tribunal Supremo ha sentado jurisprudencia para que estas familias puedan recuperar sus ahorros en la medida que los bancos financiadores de las empresas promotoras tenían la obligación de avalar o garantizar los ahorros de los compradores, lo que no hicieron de forma mayoritaria. La Organización de Consumidores y Usuarios (OCU) ha iniciado una campaña para recuperar el dinero perdido más los intereses.

[8] En 2013 la sentencia la sentencia del Tribunal de Luxemburgo sobre el caso Aziz forzó una reforma de la legislación española que elevó de uno a tres meses el período de impagos para poder exigir el vencimiento anticipado.

[9] Según la Encuesta Financiera de las Familias del Banco de España, más de la mitad del 25% de hogares más pobres vive de alquiler. Entre las encuestas aplicadas en 2011 y 2014 el cuartil de hogares más pobres redujo las viviendas hipotecadas en más de medio millón de unidades como resultado de los desahucios.

[10] Coordinadora de Vivienda de la Comunidad de Madrid, La vivienda no es delito, El Viejo Topo, Madrid, 2017, pág. 54.

[11] Missé, A., “La gran guerra de la PAH. La defensa de los derechos de las personas desahuciadas se extiende a los parlamentos autónomos”, en Alternativas Económicas, Nº 37, 2016,  págs. 6-7.